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[도서 리뷰] 분쟁 종료 후의 위험한 상황

오늘도 분쟁 종료 후의 위험한 상황에 대한 리뷰를 진행해보겠습니다.

[도서 리뷰] 분쟁 종료 후의 위험한 상황

2000년대 이후 가난한 나라들에 일어난 주목할 만한 변화

하나는 내전이 현저히 줄어들었다는 것이다. 하지만 선거의 경우와 마찬가지로 이 부분에 대해서도 콜리어는 부정적인 평가를 내린다. 최빈국에 찾아온 평화는 아직은 진정한 평화가 아니라는 것이다. 과거에 내전을 유발했던 사회적 갈등은 여전히 남아 있고, 그래서 언제든지 내전이 재발할 위험이 있다. 어떻게 하면 내전의 재발을 막고 평화를 유지할 수 있을까? 국제사회의 표준적 권고는 민주적 헌법을 채택하고 선거를 실시하라는 것이다. 이것이 충분하고 유효한 전략이 될 수 있을까? 콜리어는 분쟁 종료 후 평화(post-conflict peace)를 유지할 수 있게 해주는 주요 결정요인이 무엇인가를 통계분석을 통해 찾아보기로 했다. 그가 먼저 체크한 것은 정치체제와 평화 사이의 관계였다. 그가 발견한 것은 일종의 “불편한 진실” 같은 것이었다. 내전이 재발할 가능성은 평균적으로는 약 40%로 평가되었지만, 매우 강고한 독재체제에서는 25% 정도로 평균보다 현저히 낮은 것으로 평가된 것이다. 이것은 또한, 덜 억압적인 체제는 내전 재발 위험이 더 높다는 것을 의미한다. 그러니까 국제사회가 권고하는 민주주의 체제로의 이행은 평화를 가져오기보다는 오히려 그 반대 상황을 초래할 가능성이 높다는 것이다. 이와 관련해서 더 구체적으로 선거의 효과를 살펴보니까 선거 전에는 내전 재발 위험이 줄어들지만 선거 후에는 내전 재발 위험이 크게 높아진다는 사실도 발견했다. 왜 그럴까? 분쟁 종료 후 국가에서 선거의 승자들은 민주정권이라기보다는 여전히 독재정권이고, “견제와 균형”의 제도적 장치가 작동하지 않아서 승자와 패자 사이의 극단적 갈등이 계속될 수밖에 없기 때문이다. 이런 상황에서 패자들은 흔히 폭력에 호소하려 들기 때문에 내전이 재발할 위험이 커진다. 분쟁 후 국가들에는 흔히 UN 평화유지군이 파견된다. UN 평화유지군은 평화를 유지하는 데 도움이 될까? 콜리어는 통계분석을 통해 확실히 도움이 된다는 결론을 얻었다. UN 평화유지군의 규모가 클수록 내전 재발 위험이 더 낮아진다는 결과가 나온 것이다. 하지만 UN 평화유지군은 비용이 많이 들고 인기가 없는 정책이라는 문제점이 있다. 평화유지군을 파견하는 선진국들도 부담이 크고 외국 군대를 받아들이는 당사국도 불편해하기 때문이다. 뭔가 대안이 없을까? 그래서 콜리어는 평화유지군 외에 국제사회가 개입할 수 있는 또 하나의 방법으로 “원거리 안전보장”(over-the-horizon guarantee)을 거론한다. 이 방법은 직접 현지에 군대를 파견하지는 않지만 관련 선진국 또는 국제기구가 당사국 정부에 안보를 보장해주는 것이다. 영국이 시에라리온에, 그리고 프랑스가 서부 아프리카 국가들에게 이런 식의 안보 보장을 해준 사례가 있다. 분쟁 재발 위험에 영향을 주는 또 하나의 중요한 요인은 경제 상황이다. 콜리어의 분석 결과를 보면, 소득수준이 낮을수록, 그리고 경제성장률이 낮을수록 분쟁 재발 위험도 커지는 것으로 나타난다. 이 결과는 두 가지 정책 시사점을 갖는다. 하나는 저소득 저성장 국가에는 더욱 신경을 써서 UN 평화유지군 같은 국제적인 개입을 열심히 해야 한다는 것이다. 다른 하나는 이런 나라의 경제 회복을 돕는 것이 매우 중요하다는 것이다.

콜리어의 경제 회복을 위해 가장 중요한 두 가지 정책

인프라스트럭처 재건과 인플레이션 퇴치를 든다. 분쟁 과정에서 파괴된 인프라스트럭처를 재건할 필요가 있다는 것은 더 이상 설명이 필요 없는 당연한 이야기인 것 같다. 인플레이션 퇴치는 조금 더 설명이 필요하다. 내전 과정에서 군사비 지출이 폭증하기 때문에 내전을 겪은 나라는 흔히 재정 파탄 상태에 빠지며, 재정적자를 메우기 위해 통화를 마구 찍어내는 바람에 하이퍼 인플레이션이 일어나게 된다. 그래서 재정을 다시 균형 상태로 돌려야 인플레이션도 퇴치할 수 있는데, 워낙 어려운 경제상황에서 세금을 올리는 것은 쉽지 않다. 이럴 때 국제사회의 원조가 유용하게 사용될 수 있다. 끝으로, 콜리어는 분쟁과 폭력이 경제에 미친 영향이 무엇인지를 탐구한다. 분석 결과는 우리의 상식에 부합하는 이야기인데, 뭐냐 하면 분쟁과 폭력이 사람들의 스킬 수준을 낮춰서 생산성을 떨어뜨리는 작용을 했다는 것이다. 경제성장이란 곧 생산성 증대 과정인데, 생산성을 올릴 수 있는 주요한 방법 중 하나는 사람들의 스킬 수준을 높이는 것이다. 노벨 경제학상 수상자인 케네쓰 애로우는 스킬 습득 과정을 “체험을 통한 학습”(learning by doing)이라고 표현한 바 있는데, 분쟁이 있었던 나라에서는 그 정반대의 과정이 일어난다. 콜리어는 이를 “비체험을 통한 망각”(forgetting by not doing)이라고 표현한다. 특히, 분쟁 과정에서는 건설업이 전면 중단되기 마련인데, 이로 인해 분쟁 종료 후 재건 과정에서 숙련 기술자가 모자라 큰 어려움을 겪게 된다. 이제까지의 이야기를 종합하면, 분쟁 종료 후의 상황은 아직 위험하며, 따라서 평화 유지를 위해 국제사회가 개입할 필요가 있다는 것으로 요약할 수 있다. 이에 대해 우선, 콜리어는 UN 평화유지군이 비용보다 편익이 큰 좋은 정책이라고 평가한다. 평화 유지는 국제적 공공재로서 국제사회가 반드시 공급할 필요가 있다는 것이다. 다만, 비용이 많이 들기 때문에 비용 대비 효과를 극대화하려 노력할 필요가 있다. 그래서 콜리어는 UN 평화유지군을 장기적으로 계속 주둔시키기보다는 초기 5년 정도 운영했다가 철수시키고, 그 대신 “원거리 안전보장”을 제공하는 방안이 현실적이라고 말한다. 동시에 “원거리 안전보장”을 믿을 만한 것으로 만들려면, 국제사회가 “신속대응군”(rapid reaction force)을 강화할 필요가 있다고 주장한다. 여기서 방점은 “신속”이라는 단어에 찍힌다. 분쟁이 재발했을 때 개입이 늦어지면 소용이 없어질 수 있다. 최대한 빨리 개입할 필요가 있고, 그런 개입이 실제로 이루어질 거라고 사람들이 믿게 해야 한다. 그런 믿음이 생기면 반군이나 쿠데타 세력이 다시 내전을 일으킬 가능성은 낮아질 것이다.

군비지출의 원인과 결과

총과 군대는 전쟁의 위험을 높일까 낮출까? 이것은 “닭과 달걀”의 문제와 비슷한 문제라서 확실한 답은 없는 것처럼 보인다. 전쟁 억지를 위해 군사력을 갖춰야 한다는 것이 각국 정부의 입장이다. 하지만 군사력을 키운 결과 전쟁 위험도 높아지는 것 아닌가. 콜리어는 각국의 군비지출을 결정하는 요인을 탐구해 보기로 했다. 상식적으로 쉽게 생각할 수 있는 요인은 외부의 위협인데, 계량분석을 해보니 역시 외부의 위협은 중요한 요인인 것으로 나타났다. 과거에 전쟁을 했던 경험이 있거나 잠재적으로 위험한 이웃을 가진 나라는 확실히 군비지출 비율이 높았다. 또, 이웃 나라의 군비지출 수준이 높을수록 해당 국가의 군비지출 수준도 따라서 높아지는 경향이 나타난다. 이른바 “군비 경쟁”(arms race) 현상이다. 하지만 콜리어는 냉전 종식 이후인 오늘날에는, 그리고 특히 개발도상국의 경우에는 외부의 위협보다는 내전의 가능성이 더 중요하다고 지적한다. 즉 반군 세력이 존재하거나 내전을 경험한 나라에서는 군비지출 비율이 뚜렷이 높아진다. 또 하나 중요하게 고려해야 할 사항은 군부와 군수산업이 이익집단이 되었다는 것이다. 과거에 군비지출이 높았을 경우 군부와 군수산업의 규모가 커지고 이들의 권력이 커지게 되며, 이들의 이익을 계속 보호하기 위해 군비지출이 커지는 경향이 나타난다는 이야기다. 그런데 군비지출을 하려면 정부가 돈이 있어야 한다. 콜리어는 정부가 군비를 어떻게 마련하는가와 관련해 두 가지 질문을 제기한다. 첫째는 군비지출이 사치품인가 필수품인가 하는 문제다. 많은 나라의 정부가 군비지출은 무엇보다 우선해야 할 필수 지출 항목인 것처럼 이야기한다. 정말 그럴까? 콜리어가 통계분석을 해보니 이는 사실과 다른 것으로 나타났다. 군비지출은 필수품이 아니라 사치품으로 드러났다. 사치품은 소득수준이 높아짐에 따라 지출 비중이 높아지는 재화로 정의할 수 있는데, 각국의 군비지출에서는 그런 경향이 뚜렷하게 나타난다는 것이다. 너무 가난하면 군대에 지출할 돈도 없다. 어느 정도 먹고살게 되어야 군비지출 비중을 높일 수 있다. 두 번째 질문은 국제사회가 개발도상국에 준 원조가 군비로 전용되는가 하는 문제다. 이에 대해 콜리어는 예스라고 답한다. 그의 추정으로는 원조의 약 11%가 군비지출로 전용되고 있다고 한다. 그리고 최빈국의 경우 군사예산의 약 40%가 원조에 의해 조달된 것으로 볼 수 있다고 한다. 이것은 원조자금을 직접 가져다가 군비로 쓴다는 뜻은 아니다. 개도국이 원조를 받아 국제사회가 권고하는 분야에 지출한다 하더라도, 그 덕분에 절약된 정부지출 일부를 군비로 돌릴 수 있다는 뜻이다. 이른바 “원조의 전용 가능성”(aid fungibility)이라는 현상이다. 결국 방금 살펴본 두 가지 사항을 종합하면, 최빈국은 먹고살기도 힘들어서 군비지출을 할 여유가 별로 없었는데, 원조를 받은 덕분에 꽤 군비지출을 할 수 있었다는 이야기가 된다. 이것은 국제사회에게는 아주 심각한 문제가 된다. 콜리어의 실증분석에서 최빈국의 군비지출은 내전의 위험을 낮추기보다는 오히려 높인 것으로 나타났기 때문이다. 즉 최빈국의 정부군은 전쟁 억지력을 발휘하지 못했다. 왜 그랬을까? 정부가 군비지출을 증가시키는 것은 반군 세력 또는 반대세력에게는 중대한 위협이기 때문에, 그들도 가급적 신속하게 무장해 정부를 공격할 필요성을 느끼기 때문이다. 국제사회로서는 최빈국에게 원조를 줘서 경제회복을 도와야 하겠는데, 그중 일부가 군사비로 전용되어 내전 위험을 더 높이게 된다고 하니, 이것은 보통 심각한 딜레마가 아니다. 이런 문제를 어떻게 해결해야 할까? 콜리어는 최빈국 사람들이 어디서 총을 구하는 가를 살펴보자고 한다. 아프리카 같은 데서 가장 흔하게 사용되는 무기는 소련제 칼라시니코프 소총이다. 소련은 과거에 이 소총을 엄청나게 생산했고, 여러 나라에 생산 면허를 주었기 때문에, 이 소총이 전 세계를 떠돌아다니고 있다. 재미있는 것은 칼라시니코프 소총의 가격이 아프리카에서는 유난히 싸다는 것이다. 그 이유는 부패가 심한 아프리카에서는 정부군의 무기가 흔히 암시장으로 빼돌려지기 때문이고, 또 국경 통제가 허술해서 이 나라 저 나라로 쉽게 옮겨 다닐 수 있기 때문이기도 하다. 그래서 콜리어는 원조의 전용과 무기 무역을 통제하는 것이 중요하다고 말한다. 그는 원조의 전용을 줄이기 위해 국제사회가 원조를 줄 때 군비감축을 중요한 조건 중 하나로 집어넣자고 제안한다. 무기 무역의 통제에서는 아프리카 지역 전체에 대한 무기 수출을 더 엄격히 통제해야 한다고 주장한다. 왜냐하면 일단 아프리카로 들어온 무기는 이 나라 저 나라로 쉽게 옮겨 다닐 수 있기 때문이다. 그래서 특정 위험국들에 대해서만 통제할 것이 아니라 지역 전체에 대한 수출을 통제해야 효과가 있다. 과연 무기 수출 통제는 효과가 있을까? 과거의 경험을 보면 별 효과가 없었던 것으로 나타난다. 콜리어는 재미있는 연구를 하나 인용하는데, 코트디부아르 내전시 국제사회가 무기 수출통제를 강화했더니 선진국 군수회사의 주가가 내려간 대신 비선진국 군수회사의 주가는 올라갔다는 것이다. 선진국은 국제사회의 수출통제 권고를 비교적 잘 준수했지만 비선진국은 하지 않았다는 뜻이다. 그래서 콜리어는 군수회사의 주가를 모니터링해서 선진국뿐 아니라 비선진국의 무기 수출도 국제사회가 더 강력히 통제하자고 주장한다.

내전의 정치경제학

이어서 콜리어는 어떤 특성을 가진 나라가 내전을 겪을 위험이 높은가를 분석한다. 콜리어가 검토한 예상 결정요인은 모두 여섯 가지인데, 이 중 상당 부분은 결정요인에 해당하는 것으로 나타났고, 일부는 아닌 것으로 드러났다.

첫째는 낮은 소득수준이다.

실제 데이터를 보면 소득 수준이 낮은 나라에서 내전이 자주 일어나는 것을 알 수 있다. 이 연관관계가 인과관계인지는 조금 더 검토해 봐야 한다. 가난해서 내전이 일어나는 것인지, 내전이 일어나서 가난해진 것인지 모르기 때문이다. 또는 제3의 요인, 예컨대 나쁜 통치구조, 나쁜 정부가 내전과 가난을 함께 초래했는지도 모른다. 콜리어는 이런 다른 요인들을 모두 통제한 다음에도, 낮은 소득수준이 내전의 위험을 높이는 경향이 있음을 발견했다. 또한, 소득 수준만이 아니라 성장률도 중요한 요인이었다. 요컨대 저소득 저성장 국가가 위험하다는 이야기다. 이것을 뒤집어 이야기하면 경제발전은 평화를 촉진하는 경향이 있다는 뜻도 된다.

둘째는 천연자원 의존도다.

계량분석을 해보면, 경제활동에서 천연자원이 차지하는 비중이 클수록 내전의 위험은 높아지는 것으로 나타난다. 수익성 높은 천연자원이 있을 경우 정권을 잡으면 큰 이익을 볼 수 있어 반군 세력이 발호하기가 쉬워지고, 또 천연자원 판매 수입을 통해 전비를 조달하기도 쉽기 때문이다. 단, 천연자원이 아주 많이 풍부한 경우, 예컨대 사우디아라비아 같은 나라에서는 내전 위험이 현저히 낮은 것으로 조사되었다. 이런 나라는 충분한 안보 시스템을 마련할 수 있었다.

셋째는 역사적 요인이다.

예를 들어 식민지 경험이 내전 위험을 높이는 것일까? 통계분석의 결과는 그렇지 않은 것으로 나왔다. 냉전은 내전을 유발하는 경향이 있었을까? 그것도 증거가 발견되지 않았다. 과거에 내전을 경험한 나라가 또다시 내전을 겪을 위험이 높지 않을까? 그럴 수 있으나, 이것은 과거에 내전을 유발한 다른 요인들이 계속 존속하기 때문이라고 설명할 수 있을 것이고, 그런 다른 요인들을 통제하고 나면, 내전 경험 그 자체가 새로운 내전을 유발한다는 증거는 없다.

넷째는 사회구조다.

여기서 제일 중요한 요인은 앞에서도 살펴본 종족적 이질성이다. 콜리어는 지난번 책 <The Bottom Billion>에서는 이 요인이 별로 중요하지 않다고 평가를 내렸는데, 이번 책에서는 결론을 뒤집었다. 데이터를 더 많이 구해서 실증분석을 해보니 이번에는 종족적 이질성이 내전 위험을 확실히 높이는 것으로 결과가 나온 것이다. 또 하나의 중요한 요인으로는 인구구조를 들 수 있다. 총인구 중에서 청년층 인구비율이 높을수록 내전 위험이 높다는 결론을 얻을 수 있다. 병사들은 주로 젊은 청년들로 구성되니까 이는 당연한 결과라고도 볼 수 있겠다. 인구 규모도 결정요인 중 하나인데, 인구가 많을수록 위험도도 높아지는 것으로 나타났다. 하지만 인구증가에 따른 위험도의 증가율은 체감하는 것으로 나타났다. 이는 소규모 국가들이 하나의 국가로 통합될 경우 내전 위험도가 감소한다는 것을 의미할 수 있다. 물론 그와 함께 종족적 이질성이 증가한다면 위험도가 높아질 수도 있겠지만.

다섯째는 지리적 요인이다.

여기서는 숲과 산 같이 반군 세력이 은신할 수 있는 지형이 있는가가 중요하다. 그런 지형적 조건이 있다면 내전 위험이 높아진다.

여섯째는 정치다.

이것은 앞에서도 검토한 바 있는데, 저소득 국가에서는 민주주의 정치체제가 더 위험하고 고소득 국가에서는 독재가 더 위험하다는 결론을 얻을 수 있다. 흔히 개도국의 경우 독재체제가 시행하는 정치적 억압이 내전의 원인이 될 거라는 선입견이 있는데, 실증분석을 해보면 그런 선입견이 타당하지 않다는 결론이 나온다는 것이다. 끝으로, 콜리어는 “실행 가능성 가설”을 제기한다. 내전을 일으키는 사람들의 동기보다는 내전을 실제로 실행할 수 있는 여건에 주목하자는 것이다. 동기가 있더라도 실행 여건이 안 갖춰지면 내전이 안 일어날 것이기 때문이다. 반란을 일으키는 것은 비용이 많이 드는 일이다. 또, 돈이 있더라도 군사력을 갖추는 것은 쉬운 일이 아니다. 실제로 내전이 일어났다는 것은 반란세력이 이 두 가지 난관을 극복했다는 것을 의미한다. 따라서 내전을 방지하려면 내전의 실행여건을 차단하는 것이 중요할 것이다. 한 마디로 말해서 반란세력이 돈과 총을 갖지 못하게 막으라는 이야기다.

오늘은 분쟁 종료 후의 위험한 상황에 대한 책 리뷰를 진행해보았습니다.